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論山東省公職律師制度的完善
發(fā)布時(shí)間：
2022-03-17
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作者：泰和泰(濟(jì)南)律師事務(wù)所 朱云峰
內(nèi)容摘要：推行公職律師制度，是全面依法治國(guó)的重要舉措，對(duì)提高依法執(zhí)政、依法行政水平具有重大意義。山東省的公職律師探索之路一直走在全國(guó)前列，公職律師的數(shù)量近幾年大幅增長(zhǎng)，在對(duì)外宣傳和化解矛盾方面作用明顯，較好的發(fā)揮了法律護(hù)航+政策解答“雙劍合璧”的優(yōu)勢(shì)。但除公安機(jī)關(guān)外，其他部門(mén)公職律師人數(shù)涵蓋比例較低、公職律師在單位內(nèi)部法律業(yè)務(wù)作用發(fā)揮方面仍有限、現(xiàn)行的行政隸屬關(guān)系制約了公職律師工作的進(jìn)一步開(kāi)展。因此，應(yīng)細(xì)化公職律師的工作職責(zé)，發(fā)揮其法律服務(wù)的基礎(chǔ)職能;完善相關(guān)配套制度，賦予公職律師更多的權(quán)利;建立合理工作機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)公職律師的管理，促進(jìn)其科學(xué)化、規(guī)范化、合理化開(kāi)展相關(guān)工作，為推進(jìn)“法治山東”提供堅(jiān)強(qiáng)有力的法治保障。
關(guān)鍵詞：公職律師; 職業(yè)發(fā)展 ; 制度建設(shè)
山東省的公職律師探索之路一直走在全國(guó)前列，2003年周村區(qū)公職律師模式同“廈門(mén)模式”、“揚(yáng)州模式”、“廣東模式”并列為我國(guó)公職律師試點(diǎn)四種典型模式。目前，全國(guó)各省紛紛出臺(tái)公職律師相關(guān)政策，山東省也在2020年適時(shí)出臺(tái)了《山東省公職律師管理實(shí)施辦法》，對(duì)公職律師的主要職責(zé)、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行了更細(xì)致地規(guī)范。筆者根據(jù)自身從事公職律師的經(jīng)歷，結(jié)合對(duì)其他公職律師開(kāi)展工作的情況的調(diào)研，對(duì)山東省公職律師目前存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，希望達(dá)到完善制度規(guī)則、更好地推動(dòng)公職律師制度有效執(zhí)行的目的。
一、公職律師制度建立的意義
推行公職律師制度，是全面依法治國(guó)的重要舉措，對(duì)提高依法執(zhí)政、依法行政水平，具有重大意義。公職律師承擔(dān)著為政府或者部門(mén)提供法律服務(wù)的職能，通過(guò)對(duì)政府決策進(jìn)行法律論證、參與行政執(zhí)法及行政訴訟、參與地方性法規(guī)和政府規(guī)章草案、開(kāi)展法制宣傳教育等工作發(fā)揮作用?！耙罁?jù)體制內(nèi)的正式身份和職責(zé)權(quán)力，通過(guò)其法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)和能力，從體制內(nèi)對(duì)政府的行政和決策行為進(jìn)行制度化、規(guī)范化和法治化，實(shí)現(xiàn)依法行政?！盵1]
公職律師的價(jià)值體現(xiàn)在了解政府內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則、處理政府事務(wù)更加專(zhuān)業(yè)的優(yōu)勢(shì)。公職律師長(zhǎng)期在部門(mén)內(nèi)任職，熟悉本部門(mén)的規(guī)范性文件，能在協(xié)助決策和處理問(wèn)題上更靈活地運(yùn)用政策。同時(shí)，在面臨經(jīng)常性或者緊急性的法律事務(wù)時(shí)，公職律師能保證充裕的服務(wù)時(shí)間和工作效率，可以提供更加便捷、及時(shí)的法律服務(wù)，相較于社會(huì)律師擔(dān)任的政府法律顧問(wèn)具有相當(dāng)大的優(yōu)勢(shì)。
目前，山東省部分單位公職律師業(yè)務(wù)已經(jīng)開(kāi)展地比較順利，如濟(jì)南市公安局公職律師2017年代表公安機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴300余次，開(kāi)展法律宣傳活動(dòng)23次，審核案件1000余起;青島海關(guān)公職律師辦公室通過(guò)參加關(guān)長(zhǎng)辦公會(huì)及案件審理委員會(huì)、參與具體招標(biāo)工作、審核有關(guān)民事協(xié)議、審查備案行政處罰案件。[2]實(shí)踐證明，公職律師在參與文件起草、重大事項(xiàng)審議、代理訴訟和復(fù)議、開(kāi)展宣傳和咨詢(xún)等方面，能夠很好地起到參謀助手的作用，為依法執(zhí)政、依法行政地展開(kāi)做出貢獻(xiàn)。
二、山東省公職律師制度運(yùn)行的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題
(一)公職律師的數(shù)量近幾年大幅增長(zhǎng)，但涵蓋部門(mén)的比例仍然不足
2003年山東省共有8名公職律師，全部集中在淄博市周村區(qū);2015年山東省批準(zhǔn)設(shè)立了13家公職律師辦公室，共有公職律師135名;隨著山東省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的實(shí)施意見(jiàn)》的出臺(tái)，公職律師人數(shù)呈現(xiàn)跨越式增長(zhǎng)。截止2019年，山東省公職律師人數(shù)已經(jīng)達(dá)到1620人，占全省律師總?cè)藬?shù)的5%。[3]而同時(shí)期廣東省有公職律師4186人，公職律師事務(wù)所131家。[4]
2018年山東政府機(jī)構(gòu)改革后，每個(gè)縣市區(qū)約有五十個(gè)以上的機(jī)構(gòu)，根據(jù)《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》的通知要求，“縣級(jí)以上地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)普遍設(shè)立法律顧問(wèn)、公職律師?！鄙綎|省公職律師人數(shù)距離這一目標(biāo)，估算還有6000名左右的人才缺口，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)覆蓋目標(biāo)。
究其原因，首先，公職律師的增長(zhǎng)受到公務(wù)員考試和法律職業(yè)考試兩道門(mén)檻限制，所以未來(lái)幾年公職律師的人數(shù)應(yīng)該會(huì)保持平穩(wěn)小幅增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)普遍設(shè)立的目標(biāo)還有一定差距。其次，公職律師部門(mén)分布不均，從2019年參與公職律師培訓(xùn)1762人(僅指參與培訓(xùn)人數(shù))看，僅公安機(jī)關(guān)(包括監(jiān)獄)參與培訓(xùn)人數(shù)就占比將近一半，相比而言，其他部門(mén)的公職律師人數(shù)覆蓋率較低。公安機(jī)關(guān)的公職律師人才資源非常充足，但是因?yàn)闄C(jī)關(guān)內(nèi)公職律師的人數(shù)相對(duì)集中，這也導(dǎo)致了很多的公安人員獲得公職律師身份后無(wú)法發(fā)揮作用，不能人盡其才。部門(mén)公職律師人數(shù)“旱澇不均”，有些迫切需要法律專(zhuān)業(yè)服務(wù)的部門(mén)沒(méi)有適合公職律師條件的人員。
(二)公職律師對(duì)外履行法律職責(zé)作用顯著，對(duì)內(nèi)部法律業(yè)務(wù)作用發(fā)揮較小
為了解山東公職律師在崗位上的履職情況，筆者向2018年參加山東省公職律師培訓(xùn)的100名公職律師發(fā)送了調(diào)查問(wèn)卷，這部分人員目前已經(jīng)任職公職律師近兩年的時(shí)間，對(duì)履職情況、履職過(guò)程中遇到的問(wèn)題都有了比較深入的看法。問(wèn)卷調(diào)查內(nèi)容為公職律師是否在單位參與過(guò)《山東省公職律師管理實(shí)施辦法》第十三條規(guī)定的7項(xiàng)職責(zé)。其中：參與過(guò)所在單位討論決定重大事項(xiàng)的2人;參與過(guò)地方性法規(guī)和政府規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿的起草、論證的1人;參與過(guò)對(duì)外招標(biāo)、政府采購(gòu)等事務(wù)，審核重要的法律文書(shū)的42人、參與過(guò)信訪接待、矛盾調(diào)處、突發(fā)事件處置等工作的55人;參與過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等工作的62人;參與過(guò)普法宣傳教育的85人;辦理過(guò)民事案件的訴訟和調(diào)解等法律事務(wù)的61人;沒(méi)有從事過(guò)公職律師職責(zé)的9人。
通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查可以看出：首先，目前公職律師在對(duì)外宣傳和化解矛盾方面作用明顯，已經(jīng)能較好的發(fā)揮法律護(hù)航+政策解答“雙劍合璧”的優(yōu)勢(shì)，但對(duì)“為所在單位討論決定重大事項(xiàng)提供法律意見(jiàn)”和“參與地方性法規(guī)和政府規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿的起草、論證”兩項(xiàng)職責(zé)參與程度較低。盡管《山東省公職律師管理實(shí)施辦法》第十六條要求完善對(duì)列席會(huì)議、出具法律意見(jiàn)等工作的流程和制度安排。但部分領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)和能力還不強(qiáng)，習(xí)慣依照慣性思維解決問(wèn)題，有意忽視或者規(guī)避法律規(guī)定，因此對(duì)公職律師的作用還缺乏足夠的重視。在進(jìn)行決策和文件審核方面，還沒(méi)有引入公職律師參與的意識(shí)，因此僅靠單位自身建立完善公職律師參與流程和制度，目前缺乏可操作性。其次，公職律師與法制辦、政府法律顧問(wèn)之間有一定的職責(zé)交叉，公職律師自身定位模糊。政府法律顧問(wèn)通常要花費(fèi)一定數(shù)額的律師費(fèi)，而公職律師除了本身工資外，法律部分的服務(wù)不享有單獨(dú)補(bǔ)貼，所以很多人會(huì)認(rèn)為公職律師相比較的優(yōu)勢(shì)僅在于節(jié)省成本，而忽視了公職律師的強(qiáng)項(xiàng)在于政策把握。通過(guò)向未承擔(dān)過(guò)單位的法律事務(wù)的公職律師了解，原因就在于單位常年聘用了法律顧問(wèn)，法律顧問(wèn)工作流程和工作習(xí)慣已經(jīng)磨合地比較成熟，其職責(zé)完全覆蓋了公職律師，所以公職律師沒(méi)有承擔(dān)工作任務(wù)的機(jī)會(huì)。
(三)公職律師的機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)成型，但是自身的隸屬關(guān)系仍然有一定的制約作用
根據(jù)《山東省公職律師管理實(shí)施辦法》規(guī)定，公職律師所在單位承擔(dān)法律事務(wù)工作職能的部門(mén)負(fù)責(zé)本單位公職律師日常業(yè)務(wù)管理。在具體實(shí)踐中，政策法規(guī)科主要作為材料起草部門(mén)，公職律師還是在原工作科室承擔(dān)自身的業(yè)務(wù)。在目前行政管理體制下，公職律師開(kāi)展工作勢(shì)必會(huì)遇到一些阻礙。
首先，公職律師業(yè)務(wù)中參與重大決策和審核法律文件等職責(zé)，實(shí)質(zhì)作用是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策和政府行為的合法性約束，但是公職律師本身作為公務(wù)員與單位領(lǐng)導(dǎo)存在隸屬關(guān)系，非獨(dú)立的身份使得在參與決策方面，很難提出與領(lǐng)導(dǎo)意志相背離的獨(dú)立意見(jiàn)。其次，公職律師在單位中是雙重身份，本職工作上有隸屬科室和分管領(lǐng)導(dǎo)，工作任務(wù)的上傳下達(dá)都有完善的流程。但公職律師身份并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的組織和人員管理，除了本身從事和法律、政策研究相關(guān)業(yè)務(wù)外，自身業(yè)務(wù)和法律業(yè)務(wù)距離上比較遙遠(yuǎn)，基本都是單打獨(dú)斗狀態(tài)，造成了業(yè)務(wù)發(fā)展上的桎梏。再次，目前要求公職律師不僅要從事本職工作，還要多承擔(dān)法律服務(wù)的職責(zé)，但是收入上并沒(méi)有額外的增加，雖然一定程度上節(jié)省了政府的行政成本，但是不利于公職律師的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也不符合“多勞多得”的原則。公職律師僅憑熱情提供義務(wù)服務(wù)而不能得到相應(yīng)補(bǔ)貼，長(zhǎng)此以往很難保證工作的積極性。
三、完善山東省公職律師制度的建議
公職律師制度落地發(fā)揮作用，既要領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)法律意識(shí)，同時(shí)也要對(duì)各項(xiàng)制度進(jìn)行細(xì)化，使公職律師工作上有章可循。
(一)進(jìn)一步細(xì)化工作職責(zé)，更多地承擔(dān)基礎(chǔ)法律服務(wù)職能
公職律師最大的優(yōu)勢(shì)在于人員本身熟悉業(yè)務(wù)，了解歷年政策的制定原因和變化，通過(guò)政策和法律相結(jié)合，無(wú)論是參與政府重大決策過(guò)程、還是參與信訪接待、突發(fā)事件處置等，都能更好地發(fā)揮參謀助手作用。政府法律顧問(wèn)通常由執(zhí)業(yè)律師或者高校的法學(xué)專(zhuān)業(yè)學(xué)者組成，在處理實(shí)務(wù)訴訟以及疑難的法律專(zhuān)項(xiàng)問(wèn)題上比公職律師經(jīng)驗(yàn)豐富。因此，在為政府提供法律服務(wù)的定位上，可以借鑒美國(guó)的政府律師制度，實(shí)現(xiàn)公職律師同政府法律顧問(wèn)的職能分離，公職律師承擔(dān)部門(mén)內(nèi)法律顧問(wèn)的職能，著重處理內(nèi)部政策審核、起草法規(guī)、化解矛盾、提供咨詢(xún)，推進(jìn)政府依法行政;政府法律顧問(wèn)為輔，主要提供重大訴訟專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)，從而形成兩者之間的良性互補(bǔ)關(guān)系。
(二)完善配套制度建設(shè)，賦予公職律師更多的權(quán)利
首先，應(yīng)細(xì)化操作制度，提高公職律師的參與度。如果公職律師在單位中處于底層服務(wù)者的角色，很難完成職責(zé)要求。因此應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的制度，增強(qiáng)公職律師地位的獨(dú)立性和影響性，完善公職律師列席重要會(huì)議、查閱文件資料、出具法律意見(jiàn)、審簽相關(guān)文書(shū)的工作流程和制度安排。制度設(shè)計(jì)上要從基層政府實(shí)踐考慮，增強(qiáng)可操作性和強(qiáng)制性。其次，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，提高公職律師的職業(yè)滿足感。比如可以將公職律師納入享受政法部門(mén)的津貼范圍、在宣傳上對(duì)公職律師進(jìn)行應(yīng)有的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)等等。這樣，不僅能激發(fā)目前公職律師的工作積極性，也可以“吸引道德水平高、業(yè)務(wù)素質(zhì)好的社會(huì)律師加入公職律師，深入發(fā)展公職律師體系，有效推動(dòng)公職律師服務(wù)延伸?！盵5]最后，應(yīng)對(duì)公職律師經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)法律知識(shí)和業(yè)務(wù)水平選拔后再聘用。雖然目前公務(wù)員身份并通過(guò)法律職業(yè)資格考試的人數(shù)相對(duì)稀缺，政府公職律師的缺口還很大，但是如果僅以此作為公職律師的準(zhǔn)入條件還是過(guò)于寬泛，畢竟要承擔(dān)的法律職責(zé)需要一定的法律知識(shí)、職業(yè)素養(yǎng)和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，而目前公職律師年齡普遍年輕，很多是大學(xué)畢業(yè)后不久就入職體制，沒(méi)有過(guò)太多的法律執(zhí)業(yè)經(jīng)歷，應(yīng)對(duì)和處理問(wèn)題方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，所以很難滿足崗位的要求標(biāo)準(zhǔn)。所以在培訓(xùn)或者聘用過(guò)程中設(shè)立適當(dāng)?shù)拈T(mén)檻，選拔符合要求的人員進(jìn)入公職律師隊(duì)伍也是十分必要的。
(三)建立合理工作機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)公職律師的管理
首先，建立統(tǒng)一管理和分散管理相結(jié)合的模式。從政府層面設(shè)立公職律師管理委員會(huì)，所有部門(mén)的公職律師都是管理委員會(huì)成員，接受統(tǒng)一管理，由管理委員會(huì)負(fù)責(zé)公職律師的培訓(xùn)、考核和服務(wù)等工作，并對(duì)法律業(yè)務(wù)開(kāi)展進(jìn)行指導(dǎo)。分散管理是指人員的編制和管理仍保留在原單位，對(duì)法律需求頻繁的單位可以嘗試改變目前“一人兩崗”的現(xiàn)狀，將有志于從事公職律師的人員安排到部門(mén)的政策法規(guī)科，專(zhuān)職從事法律相關(guān)工作。其次，不同級(jí)別和部門(mén)的平衡與側(cè)重相結(jié)合?？紤]到對(duì)不同級(jí)別、不同部門(mén)對(duì)法律需求的迫切程度，進(jìn)行針對(duì)性地側(cè)重吸納，由部門(mén)根據(jù)行業(yè)要求標(biāo)準(zhǔn)制定公職律師需求計(jì)劃，比如四川省總工會(huì)于2014年下發(fā)了《法律人才隊(duì)伍建設(shè)三年規(guī)劃(2014-2016)》，明確規(guī)定2016年底，市(州)總工會(huì)原則上要配有1名公職律師，以便更好地維護(hù)職工權(quán)益，參與工會(huì)法律援助;山東省司法廳、省商務(wù)廳、省外事辦、省法制辦印發(fā)《關(guān)于發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)的意見(jiàn)》中要求：深化我省應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易摩擦高端法律服務(wù)人才培訓(xùn)工程經(jīng)驗(yàn)做法，發(fā)展壯大涉外法律服務(wù)隊(duì)伍，加快發(fā)展公職律師、公司律師隊(duì)伍。再次，在全省范圍內(nèi)形成公職律師資源庫(kù)，主管部門(mén)對(duì)公職律師資源可以進(jìn)行合理調(diào)整和調(diào)度。參照《廣東省司法廳關(guān)于公職律師管理實(shí)施辦法》規(guī)定，“沒(méi)有符合公職律師任職條件人員的黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體，可以委托當(dāng)?shù)赝?jí)司法行政部門(mén)設(shè)立的公職律師事務(wù)所承辦公職律師業(yè)務(wù)”，為了讓公職律師資源缺少的黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體也能方便的發(fā)揮公職律師的作用，即使本單位沒(méi)有符合條件的人員能申領(lǐng)公職律師證，也能通過(guò)公職律師資源庫(kù)的公職律師獲得法律服務(wù)。
從2009年下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市縣政府依法行政的實(shí)施意見(jiàn)》以來(lái)，山東省政府一直致力于提高市縣政府依法行政能力和完善市縣政府行政決策機(jī)制，完善公職律師制度是其中重要舉措，但提升法治意識(shí)、推進(jìn)依法行政不能一蹴而就，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，需要我們不斷摸索和總結(jié)，充分發(fā)揮公職律師在政府中的作用，為推進(jìn)“法治山東”提供堅(jiān)強(qiáng)有力的法治保障。
注釋?zhuān)?/font>
[1]姚尚賢.公職律師制度的本土構(gòu)建之路[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2016(05)：8-15.
[2]張良慶、李華培.關(guān)于山東公職律師試點(diǎn)工作的調(diào)查與思考[J]. 中國(guó)司法,2015(11)：41-43.
[3]戴玉亮.山東省律師協(xié)會(huì)2019年新聞發(fā)布會(huì)[Z].https://dzrb. dzng. com/ articleContent/1176_754383.html.2020-05-19
[4]廣東省司法廳.關(guān)于《廣東省司法廳關(guān)于公職律師管理實(shí)施辦法》的解讀[Z].http://sft.gd.gov.cn/.2020-05-19
[5]梁健.公職律師制度的健全和完善[J].法制博覽,2018 (12)：198.
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