作者：山東眾成清泰(濟(jì)南)律師事務(wù) 郝斌、白巖忱

 

摘 要

　　鑒于中國發(fā)展過程中日益嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，環(huán)境法庭“零訴訟”的情況讓人清楚認(rèn)識到我國環(huán)境公益訴訟制度亟待完善。建立良好的環(huán)境公益訴訟基金保障體系有利于環(huán)境公益訴訟的進(jìn)一步發(fā)展。要想提高更多的人和環(huán)保組織的積極性，就要解決他們在訴訟過程中所需要的資金問題，建立相關(guān)的基金保障制度，為原告提供資金的支持。因此建立訴訟基金制度是保障環(huán)境公益訴訟有效實(shí)施的必然選擇，同時要做好對基金的使用、管理和監(jiān)督。

　　關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟 基金制度 監(jiān)督

　　ABSTRACT

　　In view of the increasingly serious environmental pollution and ecological damage in the process of China's development, the situation of "zero litigation" in environmental courts makes it clear that the system of environmental public interest litigation in China needs to be improved. The establishment of a good environmental public interest litigation fund guarantee system is conducive to the further development of environmental public interest litigation. In order to improve the enthusiasm of more people and environmental protection organizations, we must solve the financial problems they need in the course of litigation, establish the relevant fund guarantee system, and provide financial support for the plaintiff. Therefore, the establishment of litigation fund system is the inevitable choice to ensure the effective implementation of environmental public interest litigation, and at the same time, the use, management and supervision of the fund should be done well.

　　Key words：Environmental public interest litigation; Funding system; Supervision

　　人類賴以生存的是地球這個大環(huán)境，在日益消耗的地球資源的同時，也對我們周圍環(huán)境造成了一些影響。隨著環(huán)境問題日益受到重視，各種環(huán)境侵權(quán)糾紛也層出不窮，環(huán)境侵權(quán)糾紛是社會問題的一個重要方面，如果處理不恰當(dāng)，不僅會加重環(huán)境問題的嚴(yán)重性，也不利于中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻礙社會的進(jìn)步。目前來看，在中國，環(huán)境公益訴訟是解決環(huán)境糾紛的重要途徑。環(huán)境公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)公共利益而不是私人利益，即具有公益性，是為了預(yù)防和治理環(huán)境破壞。

　　近來環(huán)境公益訴訟愈來愈受到關(guān)注，但是相關(guān)的配套制度卻存在一定的缺陷，使得在實(shí)踐過程中很難有效的發(fā)揮作用。為了解決困境很多的學(xué)者、組織等都在探索，我們在對我國環(huán)境公益訴訟研究的基礎(chǔ)上，從國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，從環(huán)境公益訴訟基金保障制度的角度進(jìn)行探索和研究。

　　一、環(huán)境公益訴訟基金保障制度理論基礎(chǔ)

　　(一)基金含義

　　“基金”一詞翻于外國，可以理解為“為興辦、維持和發(fā)展某種事業(yè)而儲備的資金或?qū)ｉT撥款?！盵①]設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金，主要是減少公益訴訟人在公益訴訟中的成本，減輕訴訟中面對的資金壓力，修復(fù)受到損害的生態(tài)環(huán)境。該基金目前的主要用途是為環(huán)境公益訴訟初步調(diào)查和證據(jù)收集提供資金，對于投資人來說可能并沒有什么回報(bào)，但是可以用于維護(hù)社會公眾的利益。環(huán)境公益訴訟基金是公益訴訟發(fā)展的一種體現(xiàn)，對未來的環(huán)境保護(hù)具有重要意義。

　　(二)基金功能

　　環(huán)境公益訴訟作為一種公益訴訟，法律雖然規(guī)定在條件滿足的情況下減免、緩交費(fèi)用，但這對于原告而言只是冰山一角，并不能解決實(shí)際的資金缺乏的情況。我國訴訟實(shí)行“敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用”，在《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下稱為《解釋》)中第二十二條規(guī)定“法院可以在原告請求時，要求被告承擔(dān)相關(guān)合理費(fèi)用，主要包括鑒定、律師費(fèi)等合理費(fèi)用”，這個規(guī)定是在勝訴以后才能實(shí)現(xiàn)，可是訴訟結(jié)果誰也想不到，原告仍要先支付所有的費(fèi)用。環(huán)境公益想要長久的發(fā)展，就需要有穩(wěn)定的資金鏈支持，為其提供不斷地助力。環(huán)境公益基金的建立主要用于支持原告進(jìn)行訴訟所需要的鑒定、評估、調(diào)查取證、聘請專業(yè)律師等費(fèi)用，如此就解決了大部分的困境和資金的不足。[②]只有有了足夠的資金支持才能促進(jìn)草根力量和公益組織對于環(huán)境保護(hù)工作的關(guān)心和支持。

　　人們對起訴有誤解，認(rèn)為如果糾紛上升到訴訟，需要時間和金錢，然而，結(jié)果有時不盡如人意。這使得更多的人選擇私下解決，減少了麻煩和費(fèi)用。但賠償金私底下的使用不明確，也不能讓污染者解決污染問題，立即恢復(fù)環(huán)境。基金的支持促進(jìn)了環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，在一定程度上有助于激發(fā)公眾對企業(yè)污染行為的監(jiān)督，對污染者給予更多的警示，讓企業(yè)在創(chuàng)造財(cái)富的同時規(guī)避風(fēng)險。隨著我國環(huán)境保護(hù)基金的發(fā)展，環(huán)境保護(hù)基金的建設(shè)也得到了推進(jìn)。

　　二、環(huán)境公益訴訟基金保障制度的問題概述

　　(一)我國環(huán)境公益訴訟的立法和實(shí)踐困境

　　鑒于中國發(fā)展過程中日益嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，2012年修改的《民事訴訟法》第55條建立了民事公益訴訟制度，[③]2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條中表述到“提起訴訟”而非“提起民事訴訟”，2015年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了可以起訴的主體必須符合的條件，這意味著符合條件的社會組織可以針對直接導(dǎo)致污染環(huán)境和破壞環(huán)境的損害公共利益行為的實(shí)施者地方政府或主管部門提起行政公益訴訟。[④]2015年實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了可以啟動訴訟的主體必須滿足的條件，盡管立法規(guī)定了環(huán)境公益訴訟當(dāng)事人，但缺乏資金保護(hù)，為了減少支出，訴訟將被放棄，從而降低公眾參與環(huán)保的積極性。在國家法律法規(guī)缺失的情況下，一些地方法律法規(guī)起到了補(bǔ)充作用，保證了環(huán)境公益訴訟的資金保障和支持。

　　被評為“2011年度人民法院十大典型案件之一” [⑤]的昆明三農(nóng)農(nóng)牧有限公司、昆明羊甫聯(lián)合牧業(yè)有限公司被昆明市環(huán)保局起訴的環(huán)境污染侵權(quán)案引起了全國的關(guān)注。云南作為全國環(huán)境公益訴訟的“先行者”面對環(huán)境公益訴訟的困境，沒有止步不前，而是結(jié)合本地的司法實(shí)踐建立一整套適合其發(fā)展的環(huán)境公益訴訟實(shí)施機(jī)制。云南法院通過開展環(huán)境公益訴訟，監(jiān)督公益基金管理人在公益訴訟補(bǔ)償中修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，取得了良好的法律效果、社會效果。[⑥]云南的司法實(shí)踐對于全國環(huán)境公益訴訟改革具有指導(dǎo)作用。

　　(二)實(shí)踐困境的主要原因——資金困境

　　隨著生產(chǎn)力的提高和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國每年實(shí)際發(fā)生的環(huán)境污染事件已達(dá)數(shù)千起。很多地方法院之所以出現(xiàn)“零訴訟”狀態(tài)，是因?yàn)橹贫冗\(yùn)行需要資金的支持，否則會阻礙制度有效發(fā)揮作用。雖然中國已建立了環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定，但環(huán)境公益訴訟的財(cái)政支持卻不到位。國家財(cái)政用于國家的生存和發(fā)展需要，參與國民收入的分配，因此國家財(cái)政支持是有限的。環(huán)境公益訴訟是一種高風(fēng)險的“投資”行為，早期需要大量的資金，它可能不會給當(dāng)事人帶來很多好處，所以“無論審判的公正多么完美，如果代價太高，人們只能放棄通過審判獲得正義的希望?！盵⑦]環(huán)境公益訴訟的目的是保護(hù)社會公共利益，而不是私人利益。當(dāng)原告和被告相差較大時，被告往往是資金雄厚、律師隊(duì)伍專業(yè)的大型企業(yè)，而原告通常是沒有優(yōu)越律師資源的公益組織。然而，環(huán)境公益訴訟對律師的要求很高，由于雙方財(cái)力支持的巨大差距，很難實(shí)現(xiàn)公平，原告往往放棄訴訟，這將降低公眾對環(huán)境保護(hù)的熱情。

　　主體適格，立案難等問題不再是環(huán)境公益訴訟的障礙。但是，對于可以提起環(huán)境公益訴訟的社會組織來說，資金不足，成本高，鑒別成本高是一直不可避免的問題。要解決這個困境，首先要解決制度問題，然后通過制度建立各種資源的嫁接機(jī)制。因此，如何建立解決財(cái)政困難的制度，關(guān)系到長期，持續(xù)，穩(wěn)定，規(guī)模的環(huán)境公益訴訟。

　　(一)訴訟費(fèi)用很高。對于環(huán)境公益訴訟中的原告而言，訴訟的目的是為了維護(hù)環(huán)境公共利益，但為此需要支付的訴訟費(fèi)用是原告的額外負(fù)擔(dān)。依據(jù)現(xiàn)行《訴訟費(fèi)用交納辦法》第六條的規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向人民法院交納的訴訟費(fèi)用包括：(1)案件受理費(fèi);(2)申請費(fèi);(3)證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法院指定日期出庭發(fā)生的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、生活費(fèi)和誤工補(bǔ)貼。根據(jù)法律規(guī)定，要啟動訴訟程序，原告須先行交納訴訟費(fèi)用。據(jù)此，環(huán)境公益訴訟涉及的訴訟費(fèi)用應(yīng)當(dāng)包括前述三項(xiàng)費(fèi)用，另外訴訟中還可能產(chǎn)生調(diào)查取證費(fèi)、鑒定費(fèi)、勘驗(yàn)費(fèi)、評估費(fèi)以及其他因訴訟產(chǎn)生的合理費(fèi)用。其中環(huán)境公益訴訟的鑒定費(fèi)用高也是原告進(jìn)行訴訟必須面對的一個難題，原告舉證時需要就污染物、污染的范圍、污染造成的損失等進(jìn)行鑒定，這就需要有評估能力和鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)做出鑒定，而如此即便原告勝訴這部分的費(fèi)用也不會得到應(yīng)有的賠償，無形中增加了原告的訴訟成本。

　　(二)鑒別成本高。環(huán)境污染程度，污染范圍和污染造成的經(jīng)濟(jì)損失需要由具有評估能力和司法資格的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。在沒有生態(tài)損害評估的情況下，即使訴訟成功，法院也無法確定被告的賠償金額。此外，生態(tài)環(huán)境破壞評估是一項(xiàng)具有技術(shù)性，復(fù)雜性，廣泛性和綜合性的工作。目前，我國有相關(guān)評估能力和司法資格的機(jī)構(gòu)不多，因此，預(yù)計(jì)鑒別成本將非常高，正如《解釋》第二十二條規(guī)定的可以減輕原告的負(fù)擔(dān)。[⑧]

　　(三)賠償款管理困難?！督忉尅返诙臈l規(guī)定了資金的使用，但公益訴訟的影響很容易歸因于缺乏詳細(xì)的規(guī)劃和其他問題。如何使用它們，誰監(jiān)督它們，誰將評估它們。2014 年7月3日，最高法院在發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》(以下簡稱《意見》)中提出了“探索設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金”的主張?！兑庖姟分杏幸?guī)范公益訴訟資金的管理，[⑨]一方面，這種管理方法下的賬戶比較明確，另一方面，它可以保證資金的合理使用。這是解決環(huán)境公益訴訟財(cái)務(wù)困境的有益探索。

　　環(huán)境公益訴訟需要一個靈活的解決方案，資金保證提供足夠的資金支持起訴，提高公眾參與環(huán)境訴訟的積極性，以達(dá)到恢復(fù)環(huán)境、保護(hù)環(huán)境的目的。

　　(三)環(huán)境公益訴訟基金保障制度的不足

　　環(huán)境公益訴訟的基金保障制度建設(shè)存在一些局限性：它們都是特定省份的低水平規(guī)范，使得相關(guān)系統(tǒng)的建設(shè)缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性。系統(tǒng)設(shè)計(jì)中的融資形式也相對簡單，難以為環(huán)境公眾提供足夠的資金。環(huán)境公益訴訟基金的適用范圍不統(tǒng)一;環(huán)境公益訴訟基金管理缺乏制度規(guī)定;環(huán)境公益訴訟資金的申請和支付缺乏明確的程序;監(jiān)管環(huán)境公益訴訟基金制度尚未有效建立。簡而言之，需要解決許多制度缺陷。

　　在中國環(huán)境公益訴訟制度已基本建立，但整個制度仍需要一個配套的運(yùn)行機(jī)制。但是，由于中國經(jīng)驗(yàn)不足，理論發(fā)展尚不成熟，尚未建立起一套完整的運(yùn)作程序。這種不完美的系統(tǒng)可能會遇到各種各樣的問題。事實(shí)上，其發(fā)展現(xiàn)狀在實(shí)踐中并不樂觀，因此需要我們借鑒一些其他國家的內(nèi)容來完善自己的體系。

　　三、環(huán)境公益訴訟基金保障制度的域外借鑒

　　我們是一個地球大家庭，每個國家都應(yīng)該珍惜和節(jié)約有限的資源。一些法律發(fā)達(dá)國家根據(jù)自身發(fā)展水平建立了相應(yīng)的環(huán)境公益訴訟支持系統(tǒng)，用于處理環(huán)境公益訴訟中的環(huán)境問題。

　　現(xiàn)代公益訴訟是在美國興起。經(jīng)過50多年的發(fā)展，它已發(fā)展成為西方國家相當(dāng)成熟的法律體系。特別是，公益訴訟費(fèi)用的監(jiān)管有其自身的特點(diǎn)。這些訴訟費(fèi)制度在公眾參與環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮了積極作用，確保了公民環(huán)境權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)了環(huán)境法律制度的實(shí)施，有效保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。借鑒西方成熟的訴訟成本制度，我們可以完善公益訴訟成本制度。古為今用、洋為中用，我們應(yīng)當(dāng)借鑒法律發(fā)達(dá)國家在環(huán)境保護(hù)方面的訴訟基金保障體系，盡早完善我國的支持體系。

　　(一)美國

　　美國群體訴訟中獨(dú)特的“風(fēng)險收費(fèi)制度”也可以為我國公益訴訟的收費(fèi)制度提供重要借鑒。在風(fēng)險收費(fèi)制度中，相關(guān)的訴訟費(fèi)用一般由愿意承擔(dān)一定風(fēng)險的律師承擔(dān)。此時，當(dāng)事人不需要支付訴訟費(fèi)用。之后，律師根據(jù)勝訴或敗訴的情況，只能獲得勝訴時已支付的相關(guān)費(fèi)用，也可以從案件本身獲得相關(guān)的損害賠償。其中一部分是額外的獎勵。當(dāng)然，如果案件敗訴，不僅無法收回律師之前支付的相關(guān)訴訟費(fèi)用，也無法從案件中獲得額外的賠償。這種將訴訟費(fèi)用的風(fēng)險從當(dāng)事人轉(zhuǎn)移到愿意承擔(dān)風(fēng)險的律師身上的做法，可能會給律師帶來比律師更多的收益。該風(fēng)險收費(fèi)制度是經(jīng)過環(huán)境公益訴訟發(fā)展實(shí)踐檢驗(yàn)的一項(xiàng)很好的制度。

　　美國法律賦予法官自由裁量權(quán)，法官可以確定律師的費(fèi)用和其他費(fèi)用，甚至鑒定費(fèi)可以由法官判斷。[⑩]在很大程度上，這減輕了原告訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)。美國的環(huán)境公益訴訟基金主要由基金會進(jìn)行管理，分為公益信托和非營利法人?；饡袑ｉT的人管理資金，有自己的管理系統(tǒng)和監(jiān)督體系，相對于政府管理更加的高效可行。美國還有超級基金制度，對于環(huán)境公益訴訟給予一定的支持。

　　(二)英國

　　公益訴訟制度在古代歐洲曾經(jīng)存在過。在古羅馬，法學(xué)家將訴訟分為公益訴訟和私益訴訟。歐洲工業(yè)革命爆發(fā)后，歐洲國家不僅發(fā)展迅速，而且出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)。20世紀(jì)70年代，環(huán)境運(yùn)動的爆發(fā)和環(huán)境意識的提高，促使歐洲出現(xiàn)了現(xiàn)代環(huán)境公益訴訟。隨著歐洲各國對環(huán)境保護(hù)的重視和歐洲一體化進(jìn)程的發(fā)展，環(huán)境公益訴訟在歐洲具有獨(dú)特的區(qū)域性制度?！逗鷬W斯公約》的簽署，對環(huán)境公益訴訟的大發(fā)展起到了積極的作用。

　　在環(huán)境公益訴訟成本方面，在英國的訴訟制度中，皇家檢察署的檢察長是唯一的法律權(quán)威。由皇家檢察署的檢察長代表民眾在法庭上行使訴訟的權(quán)利是英國在環(huán)境公益訴訟方面的特有制度，而這筆訴訟費(fèi)用由國家財(cái)政支持。[11]根據(jù)檢察官機(jī)關(guān)的性質(zhì)，由檢察長提起訴訟的訴訟費(fèi)用由國家承擔(dān)。因此，在英國，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟可以由國家財(cái)政來保障。英國由檢察長起訴帶有濃厚的政治色彩，同時得到國家這個強(qiáng)大后盾的支持，環(huán)境公益訴訟的資金有了保障，就減輕了提起訴訟的壓力，增加民眾對于環(huán)境保護(hù)的熱情。此外，英國有專門的全國訴訟救助制度，由政府出資設(shè)立訴訟費(fèi)用救助基金，專職提供訴訟費(fèi)用救助。只要檢察官提出申請，經(jīng)基金會審查，認(rèn)為檢察官無力支付啟動基金的訴訟費(fèi)用就可以啟動基金。

　　(三)德國

　　德國的環(huán)境公益訴訟成本由集團(tuán)基金支持。這是因?yàn)榈聡蓪Πl(fā)起訴訟的團(tuán)體實(shí)行嚴(yán)格要求。該團(tuán)體必須是為公共利益而成立的團(tuán)體，并且擁有一定的資金和權(quán)利，先前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的登記。環(huán)境公益訴訟所需要資金由訴訟團(tuán)體提前支付，這就要求團(tuán)體必須具備強(qiáng)大的資金鏈條。公益訴訟團(tuán)體在德國比較成熟，有足夠的資金支持。[12]

　　1908年頒布的德國的《防止不正當(dāng)競爭法》規(guī)定，集團(tuán)有權(quán)提起集體訴訟。有關(guān)支付公共利益費(fèi)用的規(guī)則的某些限制和明確規(guī)定：首先，該集團(tuán)必須有權(quán)繼續(xù)進(jìn)行在社會登記并擁有相應(yīng)的權(quán)利和能力;其次，該集團(tuán)必須有足夠的財(cái)務(wù)能力來預(yù)算足夠的資金以確保訴訟的順利進(jìn)行;最后，該集團(tuán)只有追求公共利益，保護(hù)和改善公共利益，才能實(shí)現(xiàn)對自身經(jīng)濟(jì)利益的追求。因此，在環(huán)境公益訴訟中，如果是環(huán)保團(tuán)體起訴不僅需要足夠的資格，還需要有足夠的資金來支付相關(guān)訴訟費(fèi)用。

　　以上國家在環(huán)境公益訴訟的資金支持方面，按照國情制定適合本國的配套制度，我國應(yīng)取其精華去其糟粕，制定適合我國環(huán)境公益訴訟的基金保障制度。

　　四、環(huán)境公益訴訟基金保障制度的建設(shè)構(gòu)想

　　(一)基金來源

　　為了為環(huán)境公益訴訟提供長期、可持續(xù)的支持，訴訟基金必須有充足的資金注入，各國有不同的解決方案。我認(rèn)為環(huán)境公益訴訟基金主要是通過敗訴方繳納罰款、政府財(cái)政撥款、公益組織募捐、企業(yè)個人捐贈等方式建立起來的。

　　近年來，人們強(qiáng)調(diào)政府和非政府組織應(yīng)促進(jìn)環(huán)境公益基金的注入，促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。但是，從黨的十九大的相關(guān)報(bào)告中可以看到，應(yīng)該增加相關(guān)企業(yè)，建立由企業(yè)、政府和基層力量共同推動的資金保障體系。“三方聯(lián)動”形成共同體模式，你中有我我中有你。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的踐行者和推動者，擁有社會財(cái)富的絕大部分，同時它也是利用資源和破壞環(huán)境的主力軍。我們不能忽視企業(yè)在保護(hù)自然、恢復(fù)自然的重要作用?？梢韵癜⒗锇桶凸婊饡粯樱髽I(yè)自行建立環(huán)境公益基金，吸納同行企業(yè)注入資金，壯大基金的力量，以便日后用作原告起訴所需要的資金支持。在此基礎(chǔ)上政府和草根力量也要促進(jìn)基金的發(fā)展，政府可以將國家福利彩票、體育彩票等公益收入中拿出一定的份額用作環(huán)境公益訴訟的基金，也可以發(fā)行環(huán)境保護(hù)彩票刺激市場的投入。[13]

　　在建立“三方聯(lián)動”模式的基礎(chǔ)上，吸收非營利組織的公益金，加大資金注入力度。如今，許多基金會和非營利組織已經(jīng)成長和發(fā)展起來，許多資金被用于照顧社會弱勢群體。但是非盈利組織建立的基金會都有一個共同的目的，就是給大眾努力創(chuàng)造一個有愛的世界，而環(huán)境作為大家共同的家園，將非盈利組織募集到的資金用來促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展也是一種可行的建議。

　　為了實(shí)現(xiàn)增值，基金會可以組織各種募捐活動和環(huán)?；顒樱尭嗟娜嗣赓M(fèi)捐款，并將一部分資金存入銀行，獲得投資收益?；鸬陌l(fā)展需要全社會的行動，不是一小部分人的責(zé)任，而是大部分人的社會責(zé)任。

　　(二)基金的管理

　　大多數(shù)的基金會對于資金的管理都明確了管理機(jī)構(gòu)、決策方式、監(jiān)督體系等一整套完整的運(yùn)行模式，作為公益金，環(huán)境公益訴訟基金的設(shè)立存在諸多不足，比如：企業(yè)作為主要的行為者，更多的企業(yè)并不愿意自愿繳納一定的費(fèi)用作為訴訟基金;政府撥款目前是基金的主要來源，政府管理基金就會存在挪用、盜用、管理疏漏等現(xiàn)象。這樣的環(huán)境公益訴訟基金應(yīng)該建立嚴(yán)格的管理體系，古語說：“沒有規(guī)矩不成方圓”，任何一個機(jī)構(gòu)的建立都需要一定的約束機(jī)制。

　　云南省對環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金指定了專門管理人，設(shè)立了專戶，可以有效避免與其他資金混淆，做到?？顚Ｓ?、獨(dú)立管理，更高效地實(shí)現(xiàn)審批，而且，環(huán)境問題不能回避跨區(qū)域問題，獨(dú)立管理這筆資金更有利于實(shí)際操作。筆者認(rèn)為，應(yīng)建立基金管理委員會，政府作為主要的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)承擔(dān)起合作的角色。作為一個新興的“投資者”，企業(yè)捐贈者應(yīng)該在管理委員會中占有一席之地。只有這樣，企業(yè)管理者才能知道錢花在哪里、怎么花，提高資金的透明度。同時，企業(yè)管理者在參與管理的過程中，也能看到自身潛在的危險，從而以身作則，避免環(huán)境破壞。管理委員會的成員和機(jī)構(gòu)應(yīng)由捐助者、贊助者和基金會協(xié)商。資金管理需要建立完善的資金籌集、使用和監(jiān)督體系。

　　基金經(jīng)理對基金的運(yùn)行負(fù)有完全責(zé)任，定期報(bào)告工作，除了具備高等教育知識和廣博的知識外，負(fù)責(zé)人還可以具備環(huán)境科學(xué)和法律的成就，豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和能力。在基金經(jīng)理的領(lǐng)導(dǎo)下，成立了基金募集部、環(huán)境公益訴訟審計(jì)部、法律部、財(cái)務(wù)部、宣傳部、后勤部。[14]

　　基金應(yīng)當(dāng)向社會大眾公開，增加基金運(yùn)作的透明度，接受公眾的監(jiān)督和批評，在法律的規(guī)范下運(yùn)作，增加公眾對于法律信任度，促進(jìn)我國環(huán)境司法保護(hù)工作的成長。

　　(三)基金的使用

　　基金的使用是環(huán)境公益訴訟的重要組成部分，環(huán)境公益訴訟的基金主要用于環(huán)境公益訴訟人提起訴訟所需要的費(fèi)用支出;修復(fù)生態(tài)環(huán)境;宣傳環(huán)境公益訴訟，指引人們維權(quán)意識的形成。

　　環(huán)境公益訴訟基金的使用應(yīng)當(dāng)具備一定的條件，這就要求管委會制定詳細(xì)的使用資格評價標(biāo)準(zhǔn)。在符合標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上對用戶資格進(jìn)行審查，杜絕濫用、濫用和欺騙。材料要簽字，要有合法資格的證人在場。告知用戶濫用基金的法律后果。發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人有欺詐行為的，依法追究刑事責(zé)任。

　　云南《暫行辦法》明確規(guī)定了基金的使用，主要用于支持起訴的原告，修復(fù)環(huán)境所需的資金，以及沒有可執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的受害者。《辦法》還規(guī)定了基金中基金的使用限額。救濟(jì)金額不超過20萬元，侵權(quán)金額一次性補(bǔ)助不超過2萬元。環(huán)境恢復(fù)所需資金按判決執(zhí)行。因此，筆者認(rèn)為，基金的使用應(yīng)嚴(yán)格審核，資金使用量要有限制，不要無上限的應(yīng)用，以免濫用。在基金的使用上，被告敗訴的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償和未來修復(fù)所需的資金，同時承擔(dān)原告在訴訟過程中的費(fèi)用。這項(xiàng)規(guī)定在大多數(shù)國家得到法律承認(rèn)。假設(shè)基金會已經(jīng)支付了，最后的款項(xiàng)應(yīng)該補(bǔ)到基金里。如果原告敗訴，所有費(fèi)用由基金會承擔(dān)，基金管理委員會具體審核支付?；鸸静糠殖Ц对尜M(fèi)用外，還應(yīng)劃撥部分基金用于宣傳環(huán)境公益訴訟的支持機(jī)制和激勵機(jī)制，以減輕公眾對環(huán)境公益訴訟的負(fù)擔(dān)和顧慮。

　　有了環(huán)境公益訴訟基金的支持，才能激發(fā)大家主動通過法律手段維護(hù)地球大家園?！疤煜屡d亡，匹夫有責(zé)”，在現(xiàn)代法治社會，作為一個合格的公民面對不合法、不公平的事，都應(yīng)當(dāng)用法律程序解決問題。

　　(四)基金的監(jiān)督

　　體系需要有完備的運(yùn)行模式才能有效的運(yùn)行制度。系統(tǒng)需要一個完整的操作模式才能在系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行。為了有效運(yùn)行環(huán)境公益訴訟基金制度，必須建立相對完善的監(jiān)督制度。從基金來源看，基金主要是國家撥款、企業(yè)捐贈、非公益組織捐贈、賠償?shù)?，這些資金都是用于環(huán)境公益訴訟的，因此必須透明。只有讓投資者知道錢用在哪里、怎么用，做到物盡其用，才能讓更多的力量滿懷信心地將資金投入到基金中去。因此，有必要對資金運(yùn)作進(jìn)行全方位的監(jiān)管。對資金運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督，必須明確監(jiān)督的主體、方式和內(nèi)容。

　　監(jiān)督的主體是誰來監(jiān)督，筆者認(rèn)為，資金監(jiān)管分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩部分。內(nèi)部監(jiān)督是在基金內(nèi)部設(shè)立專門的監(jiān)督小組，專管監(jiān)督事宜，根據(jù)國家法律和內(nèi)部管理制度制定監(jiān)督制度?；鸬馁Y金主要來自政府撥款、捐贈、賠償?shù)?，所以外部監(jiān)督同樣重要。外部監(jiān)督由社會、人民和政府進(jìn)行監(jiān)督，使資金能夠公開、公正、透明。

　　監(jiān)督的方式是如何監(jiān)督，正確的監(jiān)管模式是資本運(yùn)營的有效保障。結(jié)合國外實(shí)踐和我國國情，基金的主要來源是政府撥款，因此要接受財(cái)政部門的監(jiān)督，細(xì)化資金的使用。基金的主要用途是支持環(huán)境公益訴訟，并接受環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)督，環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)監(jiān)督基金的資金是否用于環(huán)境問題?；鸨O(jiān)督組應(yīng)當(dāng)按照既定的監(jiān)督制度，對資金使用情況進(jìn)行審計(jì)。應(yīng)當(dāng)規(guī)定，社會公眾可以查閱基金的檔案和財(cái)務(wù)明細(xì)，有權(quán)對基金的相關(guān)問題提出批評和建議，確保公眾有知情權(quán)，能讓公眾更有效地參與監(jiān)督管理。

　　監(jiān)督的內(nèi)容是管理基金的整個計(jì)劃和資金，主要是人員、事件和資金。申請人、批準(zhǔn)人、核準(zhǔn)人、見證人和其他主要參與人也都必須接受監(jiān)督;事件包括申請基金的案由、支付程序、使用資金;資金包括捐贈資金、使用資金和投資資金。

　　由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境破壞問題突出，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂和《解釋》的出臺，使人們對于環(huán)境公益訴訟有了期待，但是法律體系的轉(zhuǎn)變并沒有激發(fā)社會組織更大的熱情。因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟的實(shí)質(zhì)是爭取為了社會公共的利益同高污染、高消耗等破壞行為作斗爭，而不是為了一己私利牟取福利，這需要訴訟人在金錢和精神方面承受巨大的壓力。在這種情況下，更多的民眾愿意坐享其成，大大地降低了積極性。在我們建立制度化的環(huán)境公益訴訟基金的同時，還應(yīng)考慮與環(huán)境公益訴訟責(zé)任保險制度的、環(huán)境損害賠償制度、環(huán)境公益訴訟獎勵制度相互銜接、相互配合，[15]這樣，環(huán)境公益訴訟可以從根本上為解決環(huán)境糾紛提供服務(wù)。

　　環(huán)境公益訴訟基金制度的建立是實(shí)踐與理論相結(jié)合的產(chǎn)物。資金使用范圍明確。結(jié)合國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善管理體制和監(jiān)督機(jī)制，確?；鸾】甸L期發(fā)展。通過以上的研究和分析，筆者希望能對我國的環(huán)境公益訴訟和環(huán)境保護(hù)有所貢獻(xiàn)。

　　參考文獻(xiàn)

　　[1] 胡永觀.環(huán)境公益訴訟基金法律制度研究.2014年《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施問題研究一一2015年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(2015.7.17~20·上海)論文集，2015年，第79頁

　　[2] 馬勇.從公益訴訟視角看我國環(huán)境損害司法鑒定[J].中國司法鑒定，2016年，第1期

　　[3] 王明遠(yuǎn).環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度[J].中國法制出版社，2001版

　　[4] 張怡，徐石江.我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展困境與對策分析[J].河北法學(xué)，2010年

　　[5] 周靚.環(huán)境公益訴訟基金制度研究[D].西南政法大學(xué)碩士論文，2016

　　[6] 周瑜琳.環(huán)境公益訴訟基金的構(gòu)建思路[D].昆明理工大學(xué)碩士論文，2016

　　[7] 常亮.我國環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)的障礙問題研究[D]，西北民族大學(xué)碩士論文，2013

　　[8] 張翠梅，蔡琦.公益訴訟費(fèi)用研究[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009年，第6期

　　[9] 慕金輝，趙爽.環(huán)境公益訴訟資金保障制度探究[J].西部法學(xué)評論，2014年，第2期

　　[10] 山東省高級人民法院環(huán)境資源審判庭課題組.關(guān)于環(huán)境公益訴訟相關(guān)問題的調(diào)研[J].2017年，第五期

　　[11] 周盛輝.我國環(huán)境公益訴訟費(fèi)用制度研究[D].寧波大學(xué)碩士論文，2017

　　[12] 胡中華.論美國環(huán)境公益訴訟中的環(huán)境損害救濟(jì)方式及保障制度[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2010年，第63卷，第6期

　　[13] 吳真，李天相.環(huán)境公益訴訟原告利益保障機(jī)制研究[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2017年，第50卷，第6期

　　[14] 趙先飛.我國環(huán)境公益訴訟面臨的困境及破解--基于50起典型案例的實(shí)證分析[J].浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)，2018年，第18卷，第2期

　　[15] 王琦.我國財(cái)政科技投入的幾種方式比較[G].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2013年，第20期

　　[16] 王亞新譯，棚獺孝雄.糾紛的解決與審判的制度[J].中國政法大學(xué)出版社，2004

　　[17] 別濤.環(huán)境公益訴訟[J].北京法律出版社，2007

　　[18] 汪勁.環(huán)境法學(xué)[J].北京大學(xué)出版社，2006

　　[19] 張偉.2011年度人民法院十大典型案件[J].人民法院報(bào)，2012

　　[20] 袁學(xué)紅.構(gòu)建環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制實(shí)證研究[J].生態(tài)文明貴陽國際論壇，2013

　　[21] Daniel J. Knudsen.Environmental Protection Bureau， 2.0”: China’s Environmental Courts as Enforcement Institutions[G].Environmental Practice，2013

　　(字?jǐn)?shù)：9556字)

　　[①] 王琦：《我國財(cái)政科技投入的幾種方式比較》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2013年第20期，第152-153

　　[②] 周靚：《環(huán)境公益訴訟基金制度研究》，碩士論文，西南政法大學(xué)2016年

　　[③] 筆者注：《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織來向人民法院提起訴訟

　　[④] 汪勁：《環(huán)境法學(xué)》，北京：北京大學(xué)出版社2006年版

　　[⑤] 張偉剛：《2011年度人民法院十大典型案件》，載《人民法院報(bào)》2012年1月6日版

　　[⑥] 袁學(xué)紅：《構(gòu)建環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制實(shí)證研究》，《生態(tài)文明貴陽國際論壇2013年年會-第三屆環(huán)境司法論壇》

　　[⑦] 王亞新譯，棚獺孝雄：《糾紛的解決與審判的制度》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第266頁

　　[⑧] 筆者注：《解釋》第22條規(guī)定“原告請求被告承擔(dān)檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，合理的律師費(fèi)以及為訴訟支出的其他合理費(fèi)用的，人民法院可以依法予以支持?！?/font>

　　[⑨] 筆者注：意見規(guī)定將環(huán)境賠償金?？钣糜诨謴?fù)環(huán)境、修復(fù)生態(tài)、維護(hù)環(huán)境公共利益;尚未設(shè)立基金的地方，可以與環(huán)境資源保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、政府財(cái)政部門等協(xié)商確定環(huán)境賠償金的交付使用方式。

　　[⑩] 別濤：《環(huán)境公益訴訟》，北京法律出版社，2007年版，第94頁

　　[11] 胡永觀：《環(huán)境公益訴訟基金法律制度研究》，《2014年<環(huán)境保護(hù)法>的實(shí)施問題研究---2015年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(2015.7.17~20，上海)論文集》，2015年，第79頁

　　[12] 張翠梅、蔡琦：《公益訴訟費(fèi)用研究》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第6期

　　[13] 張怡、徐石江：《我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展困境與對策分析》，載《河北法學(xué)》2010年第12期

　　[14] 周瑜琳：《環(huán)境公益訴訟基金的構(gòu)建思路》，碩士論文，昆明理工大學(xué)2016年

　　[15] 慕金輝、趙爽：《環(huán)境公益訴訟資金保障制度研究》，《西部法學(xué)評論》2014年第2期